水平评价类技能人员职业资格退出职业资格目录有关政策的解读

2019年12月30日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定分步取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定。2020年1月2日，国新办举行政策例行吹风会，人力资源社会保障部有关领导就水平评价类技能人员职业资格退出目录有关情况进行了介绍。这事关国务院“放管服”和技能人员评价制度的深度改革，更关系技能人才工作的长远发展，现尝试就有关政策考量解读如下：一、职业资格制度的建立和发展在我国，职业资格证书制度是与学历证书制度并重的“双证书”制度之一，是社会主义市场经济条件下科学评价人才的重要制度，也是国际通行的人才评价制度。我国自1994年实施职业资格制度，二十多年来，职业资格制度不断发展并逐步完善，对提高专业技术人员和技能人员素质、加强人才队伍建设发挥了积极作用。与此同时，这一制度在实施过程中也存在一些突出问题，集中表现为考试太乱、证书太滥：有的部门、地方和机构随意设置职业资格，名目繁多、重复交叉；有些机构和个人以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，甚至假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试并颁发证书；一些机构擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费等，社会对此反应强烈。为有效解决上述问题，2007年12月，国务院办公厅印发《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发〔2007〕73号）。2014年7月到2016年12月，国务院先后分七批取消434项职业资格，占国务院部门设置职业资格总数的70%以上。2017年9月，人力资源社会保障部向社会公布了国家职业资格目录，共包括140项职业资格。建立国家职业资格目录是转变政府职能、深化行政审批制度和人才发展体制机制改革的重要内容，是推动大众创业、万众创新的重要举措。减少取消职业资格许可和认定事项，对解决职业资格过多过滥、降低就业创业门槛、激发市场主体创造活力等发挥了积极作用。二、深化职业资格制度改革的必要性和可行性技能人才评价是技能人才工作的重要组成部分，是技能人才开发的“牛鼻子”和“指挥棒”。1994年以来，我们主要通过推行职业资格制度对技能人才进行评价开发。长期的工作实践表明，人才评价与劳动就业紧密相连，与培养培训、选拔使用、表彰激励、人才成长密不可分，是进行人力资源配置管理、提升人力资本质量的重要手段。近年来，随着我国职业资格制度改革的深入推进，技能人员职业资格数量大幅减少，造成社会和市场上技能人才评价载体严重缺失，企业和劳动者纷纷反映没有相应的职业能力证明，影响企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才。同时，我国经济发展过程中面临技能人才短缺的状况，亟待通过加强技能人才评价工作，促进发展壮大技能人才队伍，亟需进一步深化技能人才评价制度改革，建立更加符合市场经济体制需要的评价机制，为企业职工和广大劳动者提供职业技能评价服务，为企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才提供依据和支撑。应当看到，企业是用人主体，了解选人用人实际。环视制造业发达国家的做法，他们的高级技师技能水平评价基本没有由行政部门认定的，普遍是由市场和社会认定的。有的制造业企业对本企业技能突出的大工匠给予高薪，个别人年薪甚至达到总经理的4倍。这些大工匠并没有拿过什么资格证书，完全凭借精湛的技艺赢得广泛的市场认可。据此，建立并推行面向技能人员的职业技能等级制度，改变现行以政府为主导的评价模式，向市场和用人单位充分放权，既是深化“放管服”改革、推动政府职能转变的体现，更是一场形成以市场为导向的技能人才培养使用机制的革命，长远看，有利于破除对技能人才成长和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。三、建立职业技能等级制度，推动水平评价类技能人员职业资格退出职业资格目录党中央、国务院高度重视技能人才队伍建设。习近平总书记多次强调，要健全技能人才培养、使用、评价、激励制度；要完善好人才评价指挥棒作用，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地。加强技能人才队伍建设，评价是关键，必须加强顶层设计、统筹安排。2017年4月，中共中央、国务院印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》，提出“健全职业技能多元化评价方式，引导和支持企业、行业组织和社会组织自主开展技能评价。做好职业资格制度与职业技能等级制度的衔接”。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，提出“完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式”。2018年5月，《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发〔2018〕11号）提出，“建立技能人才多元评价机制。健全以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重工匠精神培育和职业道德养成的技能人才评价体系。建立与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度”。2019年8月，《人力资源社会保障部关于改革完善技能人才评价制度的意见》（人社部发〔2019〕90号）要求，“改革技能人才评价制度。建立并推行职业技能等级制度，由用人单位和社会培训评价组织按照有关规定开展职业技能等级认定”。与此同时，《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发〔2019〕39号）要求，“大力清理简并种类过多、划分过细的资质资格许可事项”“推动技能人员水平评价类职业资格分批调整退出国家职业资格目录，2019年底前建立完善职业技能等级制度，推动实现由用⼈单位和第三方机构开展职业技能等级认定、颁发职业技能等级证书，政府不再颁发职业技能等级证书。2020年底前将国家职业资格数量再压减一半以上”。为此，人力资源社会保障部经反复研究，征求有关部门、地方和企业、劳动者意见，并经国务院同意，决定统筹技能人员评价机制，推动水平评价类技能人员职业资格退出职业资格目录，分步取消水平评价类技能人员职业资格，推行社会化职业技能等级认定，推进技能人才评价制度改革，适应经济社会发展和劳动者就业创业需要。准入类继续实行职业资格目录管理；水平评价类按照“先立后破”“一进一退”原则，由通过全社会公开遴选的社会培训评价组织和用人单位开展职业技能等级认定，退出国家职业资格目录。国家建立推行面向技能人员的职业技能等级制度，推动国家职业资格目录中的技能人员水平评价类职业资格退出目录转为职业技能等级认定，实施社会化、市场化评价，这是我国职业资格制度改革新的重大举措和方向。未来，我国职业资格制度会有狭义和广义之分。狭义的职业资格制度指的就是实施职业资格目录清单式管理的职业资格。广义的职业资格制度则包括面向技能人员的职业技能等级制度和面向专业技术人员、准入类技能人员实施职业资格目录清单式管理的职业资格制度。必须看到，推动水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，不是取消相应职业和职业标准，更不是取消技能人才评价，而是由资格评价改为技能等级认定，改变了评价发证主体和管理服务方式，主要实行“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”，政府主要做好开发职业标准等公共服务，对评价主体进行监管和服务工作。建立更加符合市场经济体制需要的、政府与市场关系更科学的技能人才评价制度。真正发挥用人主体作用和社会组织作用，充分发挥市场评价指挥棒作用，更好支持技能人才队伍建设，为技能人才成长成才提供更加广阔的天地。我们认为，水平评价类技能人员职业资格退出职业资格目录，推行面向技能人员的职业技能等级认定制度，具有多重意义。从当前来看，一是有利于厘清国家职业资格目录和职业技能等级制度的关系，形成广义的国家职业资格制度体系。二是有利于从顶层设计角度，统筹健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制。三是清晰政府和市场关系，充分发挥市场活力，激发用人单位和其他社会组织活力。四是更好激发技能人才自我发展动力，主动提升技能水平，更好开展国家职业技能提升行动。从长远来看，将技能人员水平评价由政府认定改为实行社会化等级认定，接受市场和社会认可和检验，这是推动政府职能转变、形成以市场为导向的技能人才培养使用机制的一场革命，有利于破除对技能人才和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。对加强技能人才队伍建设，推动终身职业技能培训制度，完善职业教育制度，推进我国从技能大国向技能人才强国迈进，更好地支撑中国制造2025战略、中国制造走向中国创造具有重大意义。